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2022年11月17日，商務部、海關總署、國家發(fā)改委、工信部、財政部、自然資源部、生態(tài)環(huán)境部、國家稅務總局等8部門印發(fā)《關于推動海關特殊監(jiān)管區(qū)域與自貿(mào)試驗區(qū)統(tǒng)籌發(fā)展若干措施的通知》(商自貿(mào)發(fā)〔2021〕224號)，《通知》從統(tǒng)籌完善兩類區(qū)域布局、統(tǒng)籌優(yōu)化兩類區(qū)域管理、統(tǒng)籌用好兩類區(qū)域政策、統(tǒng)籌推動兩類區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展、統(tǒng)籌推進兩類區(qū)域改革創(chuàng)新、加強組織實施等方面明確了20條具體措施，為自貿(mào)試驗區(qū)與海關特殊監(jiān)管區(qū)域的統(tǒng)籌發(fā)展、、創(chuàng)新發(fā)展提供了有力的政策支持。

自2015年掛牌以來，廈門自貿(mào)片區(qū)以海關特殊監(jiān)管區(qū)域為核心載體，堅持以制度創(chuàng)新為核心，充分發(fā)揮自貿(mào)試驗區(qū)改革開放試驗田和海關特殊監(jiān)管政策功能優(yōu)勢，對標國際最高標準，大膽試、大膽闖、自主改，聚焦投資、貿(mào)易、金融、事中事后監(jiān)管等領域，先后在政府職能轉變、投資管理體制、貿(mào)易便利化與金融開放創(chuàng)新等領域開展改革試點，累計推出553項創(chuàng)新舉措，全國首創(chuàng)126項，其中30項廈門經(jīng)驗在全國復制推廣，5個廈門樣板入選全國自貿(mào)試驗區(qū)“最佳實踐案例”。同時，在2021年度全國海關特殊監(jiān)管區(qū)域發(fā)展績效評估中，廈門象嶼保稅區(qū)質(zhì)量效益全國綜合排名第一名；另外，根據(jù)中國船級社碳中和評價認證，廈門象嶼綜合保稅區(qū)成為全國首個實現(xiàn)零碳排放的綜合保稅區(qū)。廈門自貿(mào)片區(qū)構建的自由貿(mào)易試驗區(qū)和海關特殊監(jiān)管區(qū)域優(yōu)勢互補、統(tǒng)籌發(fā)展良好機制具有廣泛的借鑒意義。本文特此略作梳理以供參考。

2023年1月1日，國務院正式批復，同意廈門象嶼保稅區(qū)與廈門象嶼綜合保稅區(qū)整合優(yōu)化為新的廈門象嶼綜合保稅區(qū)，這標志著廈門所有海關特殊監(jiān)管區(qū)域均已轉型為綜合保稅區(qū)。全國海關特殊監(jiān)管區(qū)域數(shù)量也由168個調(diào)整為167個，其中綜合保稅區(qū)156個，保稅區(qū)7個，保稅港區(qū)2個，跨境工業(yè)區(qū)1個，出口加工區(qū)1個。

截至目前，在全國21個自貿(mào)試驗區(qū)中共設立了65個海關特殊監(jiān)管區(qū)域，其中綜合保稅區(qū)60個。

全國自貿(mào)區(qū)和海關特殊監(jiān)管區(qū)域分布關系

2015年4月21日，按照黨中央、國務院決策部署，廈門自貿(mào)片區(qū)正式掛牌成立。廈門自貿(mào)片區(qū)總面積43.78平方公里，包括兩岸貿(mào)易中心核心區(qū)與東南國際航運中心海滄港區(qū)，范圍包含了當時所有的海關特殊監(jiān)管區(qū)域，其中象嶼保稅區(qū)0.6平方公里、象嶼保稅物流園區(qū)0.7平方公里、廈門海滄保稅港區(qū)9.51平方公里。廈門海關特殊監(jiān)管區(qū)域由此成為廈門自貿(mào)片區(qū)的核心區(qū)。

研究廈門自貿(mào)片區(qū)、海關特殊監(jiān)管區(qū)域統(tǒng)籌發(fā)展的成功案例，我們可以清晰地看到以下兩方面的脈絡。

（一）精心謀劃，構建兩類區(qū)域統(tǒng)籌發(fā)展機制

行政統(tǒng)籌發(fā)展機制是推動廈門自貿(mào)片區(qū)和海關特殊監(jiān)管區(qū)域統(tǒng)籌發(fā)展的核心動力。廈門自貿(mào)片區(qū)作為國內(nèi)擴大開放、倒逼改革、轉變政府職能的試點區(qū)，通過在制度創(chuàng)新與政府職能轉變方面開展先行先試，建立由同一管理機構統(tǒng)一負責自貿(mào)試驗區(qū)和海關特殊監(jiān)管區(qū)域發(fā)展的組織領導和利益協(xié)調(diào)機制，為全國范圍內(nèi)的政府職能轉變提供先行借鑒。

目前，廈門自貿(mào)片區(qū)建立完整的工作推進機構，成立以市委書記為組長、市長為第一副組長的自貿(mào)工作領導小組，組建了實體化運作的廈門自貿(mào)片區(qū)管委會，市委常委任自貿(mào)委和市自貿(mào)辦主任。建立健全與海關、海事和所在區(qū)等部門的聯(lián)席會議機制，以及與市直部門之間良好的聯(lián)動招商工作機制，形成了舉全市之力、一體化共謀自貿(mào)試驗區(qū)建設的良好氛圍。大致經(jīng)歷了以下三個階段：

第一階段：廈門自貿(mào)片區(qū)申報階段

繼2013年上海自貿(mào)區(qū)掛牌成立，廈門就加入申報自貿(mào)區(qū)的行列，堅持以港立市，堅持“兩條腿走路”的工作思路，邊申報、邊改革、邊實施，于2013年11月，專門成立“海關特殊監(jiān)管區(qū)域整合和自貿(mào)區(qū)建設工作組”，具體負責海關特殊監(jiān)管區(qū)域整合和自貿(mào)區(qū)建設的組織實施、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作。掛牌之后，就由廈門自貿(mào)片區(qū)管委會負責廈門所有海關特殊監(jiān)管區(qū)域的統(tǒng)籌規(guī)劃，為政策的自上而下貫徹執(zhí)行提供強有力保障。廈門自貿(mào)片區(qū)管委會牽頭建立的長效溝通協(xié)調(diào)機制，避免了多頭指揮，在推行政策制度創(chuàng)新、爭取市(區(qū))相關部門支持、協(xié)調(diào)駐區(qū)監(jiān)管和服務機構方面形成了有效的服務合力。

第二階段：廈門自貿(mào)片區(qū)高速發(fā)展階段

2015年4月8日福建省委編委印發(fā)《中國（福建）自由貿(mào)易試驗區(qū)廈門片區(qū)管理委員會（廈門海滄保稅港區(qū)管理委員會）主要職責內(nèi)設機構和人員編制規(guī)定》（閩委編[2015]9號），明確廈門自貿(mào)片區(qū)管委會為省人民政府派出機構、規(guī)格為正廳級，并規(guī)定了主要職責、內(nèi)設機構、人員編制和領導職數(shù)等。

2015年4月25日，廈門自貿(mào)片區(qū)管委會機構籌備工作會議決定，成立綜合組、經(jīng)濟發(fā)展組、財政金融組、規(guī)劃建設組、政策法規(guī)組、綜合監(jiān)管組等六個工作組和象嶼、海滄兩個辦事處，啟動福建自貿(mào)試驗區(qū)廈門片區(qū)管理機構運作工作?！?月3日，廈門自貿(mào)片區(qū)管理委員會成立，廈門市副市長倪超出任管委會主任，熊衍良同志出任中國（福建）自由貿(mào)易試驗區(qū)廈門片區(qū)工作委員會委員、書記。7月14日， 福建省人民政府任命倪超為中國（福建）自由貿(mào)易試驗區(qū)廈門片區(qū)管理委員會（廈門海滄保稅港區(qū)管理委員會）主任；任命熊衍良、趙曉波、陳敏為中國（福建）自由貿(mào)易試驗區(qū)廈門片區(qū)管理委員會（廈門海滄保稅港區(qū)管理委員會）副主任。10月10日， 廈門市委任命廈門象嶼保稅區(qū)管理委員會主任林樹溪、海滄區(qū)人民政府區(qū)長李偉華、湖里區(qū)人民政府區(qū)長徐國慶同志兼任中國（福建）自由貿(mào)易試驗區(qū)廈門片區(qū)管理委員會（廈門海滄保稅港區(qū)管理委員會）副主任。12月30日，地處廈門自貿(mào)片區(qū)的原東渡、象嶼兩個海關正式整合成為一個海關，并仍沿用“東渡海關”的名稱。

第三階段：廈門自貿(mào)片區(qū)高質(zhì)量發(fā)展階段

中國經(jīng)濟已經(jīng)轉向高質(zhì)量發(fā)展階段，我國正加快出臺新時期推動綜合保稅區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的改革措施，廈門自貿(mào)片區(qū)也進入到高質(zhì)量發(fā)展階段。

2022年9月，為了持續(xù)促進自貿(mào)區(qū)管理體制轉型升級、創(chuàng)新發(fā)展，強化統(tǒng)籌功能，廈門自貿(mào)片區(qū)管委會再次優(yōu)化調(diào)整機構。一是不再保留廈門海滄保稅港區(qū)管理委員會。將中國（福建）自由貿(mào)易試驗區(qū)廈門片區(qū)管理委員會（廈門海滄保稅港區(qū)管理委員會）正式更名為中國（福建）自由貿(mào)易試驗區(qū)廈門片區(qū)管理委員會。二是不再保留象嶼保稅區(qū)管委會。將象嶼園區(qū)辦事處及下設的3個內(nèi)設機構調(diào)整為中國（福建）自由貿(mào)易試驗區(qū)廈門片區(qū)管理委員會的2個內(nèi)設機構。三是將海滄園區(qū)辦事處、空港園區(qū)辦事處、綜合監(jiān)管和執(zhí)法局由下設機構調(diào)整為中國（福建）自由貿(mào)易試驗區(qū)廈門片區(qū)管理委員會的內(nèi)設機構。四是不再保留自貿(mào)委托管單位廈門市大嶝對臺小額商品交易市場管理委員會。將廈門市大嶝對臺小額商品交易市場管委會辦公室更名為大嶝對臺小額商品交易市場管理局，作為中國（福建）自由貿(mào)易試驗區(qū)廈門片區(qū)管理委員會的內(nèi)設機構。

廈門象嶼綜合保稅區(qū)

（二）改革創(chuàng)新，促進兩類區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展

產(chǎn)業(yè)融合是兩類區(qū)域的重要途徑，為推動廈門自貿(mào)片區(qū)和海關特殊監(jiān)管區(qū)域產(chǎn)業(yè)統(tǒng)籌發(fā)展，廈門市構建了兩類區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃協(xié)調(diào)機制。

一是構建服務產(chǎn)業(yè)新發(fā)展格局的新平臺新載體。廈門自貿(mào)片區(qū)以全流程改革創(chuàng)新全面促進產(chǎn)業(yè)在兩類區(qū)域集聚和離岸貿(mào)易、供應鏈、國際中轉集拼、數(shù)字經(jīng)濟等新業(yè)態(tài)、新模式、新經(jīng)濟集聚發(fā)展，形成了航空維修、融資租賃、航運物流、跨境電商、文化貿(mào)易、集成電路研發(fā)設計、新興金融和總部結算基地等一系列特色產(chǎn)業(yè)集群，打造了航空維修、融資租賃、進口酒、集成電路、跨境電商等14個重點平臺，初步建成國內(nèi)重要的全球一站式航空維修基地，成為全國第四大飛機融資租賃和第一大二手飛機融資租賃集聚區(qū)、全國第二大進口酒口岸、全國最大燕窩深加工基地。

二是持續(xù)推進全流程改革創(chuàng)新，構建區(qū)域一體化發(fā)展格局。凸顯區(qū)域整體優(yōu)勢，高位謀劃空港綜合保稅區(qū)，持續(xù)加強象嶼綜合保稅區(qū)、海滄港綜合保稅區(qū)的聯(lián)動發(fā)展，充分發(fā)揮各自資源優(yōu)勢，化產(chǎn)業(yè)、功能互補融合，更加凸顯區(qū)域發(fā)展的整體性和協(xié)同性。象嶼綜合保稅區(qū)將大力發(fā)展航空航天、工程機械等再制造和高技術、高附加值保稅檢測以及融資租賃、跨境電商等業(yè)務，鼓勵航空、電子信息技術、生物醫(yī)藥等產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新研發(fā)，集聚供應鏈、現(xiàn)代物流、郵輪、智慧倉儲、金融等行業(yè)總部，拓展影視制作、動漫游戲、版權交易等領域的數(shù)字貿(mào)易，打造物流分撥中心、檢測維修中心和研發(fā)設計中心。將發(fā)揮“自貿(mào)試驗區(qū)+綜合保稅區(qū)+臺商投資區(qū)+自主創(chuàng)新示范區(qū)”四區(qū)疊加優(yōu)勢，對標高水平創(chuàng)新發(fā)展建設國際分撥中心、加工制造中心、檢測維修中心、研發(fā)設計中心、銷售服務中心“五大中心”?？崭劬C合保稅區(qū)將聚焦航空維修制造、國際物流與分撥、商務商貿(mào)服務等臨空產(chǎn)業(yè)以及新一代信息技術、智能裝備、科教研發(fā)等高新技術產(chǎn)業(yè)，集聚一批有實力、有行業(yè)影響力的企業(yè)、研發(fā)機構、投資機構等，強化數(shù)字賦能，力爭建成面向金磚國家開放重要窗口、兩岸統(tǒng)籌發(fā)展前沿平臺、區(qū)域協(xié)同發(fā)展重要引擎，成為國內(nèi)臨空經(jīng)濟發(fā)展典范。

廈門空港綜合保稅區(qū)

三是健全實施機制，強化規(guī)劃執(zhí)行。一方面，多規(guī)融合。強化廈門自貿(mào)片區(qū)“十四五”規(guī)劃與《廈門市國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標綱要》的對接融合。確保各項規(guī)劃在總體要求上指向一致、空間配置上相互協(xié)調(diào)、產(chǎn)業(yè)目標上有機匹配。另一方面，完善重大項目聯(lián)動協(xié)調(diào)機制。加強重點項目的要素保障，對重點項目開展跨前服務、前期論證，確保規(guī)劃通過項目實施得到有效有力落實。再一方面，統(tǒng)籌政策配套。建立與廈門自貿(mào)片區(qū)改革創(chuàng)新、試點政策、財政等政策協(xié)調(diào)和工作協(xié)同機制，加強財政預算與本規(guī)劃實施的銜接協(xié)調(diào)，將廈門自貿(mào)片區(qū)財政性資金優(yōu)先投向十四五規(guī)劃確定的重大任務和重大工程項目。

借鑒廈門的經(jīng)驗，為構建全國范圍內(nèi)海關特殊區(qū)域戰(zhàn)略發(fā)展新格局，發(fā)揮自貿(mào)區(qū)等開放平臺聯(lián)動發(fā)展和輻射帶動效應，特提出以下建議。

（一）深刻理解海關特殊監(jiān)管功能作用，大力支持保稅經(jīng)濟發(fā)展

國內(nèi)不少地區(qū)缺乏對海關特殊監(jiān)管區(qū)域這些特殊的屬性的充分理解，對海關特殊監(jiān)管區(qū)域作為發(fā)揮政策功能優(yōu)勢的“新高地”、培育新興業(yè)態(tài)的“孵化器”、促進國內(nèi)大循環(huán)的“中心節(jié)點”與國內(nèi)國際雙循環(huán)戰(zhàn)略鏈接的“強磁場和關鍵轉換器”、促進外貿(mào)穩(wěn)定增長的“推進器”等功能作用認識不深，導致重視程度和人財物等資源導入不足。

海關特殊監(jiān)管區(qū)域作為特殊功能經(jīng)濟區(qū)，始終承擔著為深化改革開放探索新路徑、積累新經(jīng)驗的重要戰(zhàn)略使命，必須了解海關特殊監(jiān)管區(qū)域的特殊屬性，梯度推進區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展，避免“比特區(qū)更特”、“開放度最大”變成一種“口惠”。

借鑒廈門的發(fā)展經(jīng)驗，建議不僅要求各海關特殊監(jiān)管區(qū)域直屬部門深入理解海關特殊監(jiān)管區(qū)域的特殊屬性和發(fā)展規(guī)律，還要將“海關特殊監(jiān)管區(qū)域高質(zhì)量統(tǒng)籌發(fā)展”的理念涵蓋全域、貫穿全局；不僅要在頂層設計、工作布局，還要在投入保障、支持力度等方方面面，都要體現(xiàn)高度重視特殊區(qū)域發(fā)展的次序安排；不僅要在干部配備上優(yōu)先考慮，在要素配置上優(yōu)先滿足，在考核機制上優(yōu)先體現(xiàn)，還要在資金投入上優(yōu)先保障，確保財政資金用在園區(qū)基礎設施建設、海關基礎業(yè)務、企業(yè)服務等方面聚力增效。

（二）完善海關特殊監(jiān)管區(qū)域統(tǒng)籌發(fā)展機制，加強地區(qū)開放平臺的統(tǒng)籌

國內(nèi)不少海關特殊監(jiān)管區(qū)域“重申建、輕發(fā)展”，缺乏開放性平臺一體化統(tǒng)籌發(fā)展機制，普遍存在權職混亂、部門分割、職能交叉、管理成本高、政策不協(xié)調(diào)、資源整合效益低下等方面的問題。

借鑒廈門的經(jīng)驗，我們認識到：完善海關特殊監(jiān)管區(qū)域統(tǒng)籌發(fā)展機制，匯聚各開放平臺動力，是發(fā)揮海關特殊監(jiān)管區(qū)域優(yōu)勢，構建新一輪改革開放“試驗田”、進一步融入經(jīng)濟全球化重要載體的核心事務，各地方政府有必要平穩(wěn)、有序、扎實地推進統(tǒng)籌發(fā)展機制，匯聚各開放性平臺動能，賦能本地區(qū)自貿(mào)區(qū)、海關特殊監(jiān)管區(qū)域聯(lián)動發(fā)展。

（三）落實落細具體措施，切實推動兩類區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展

一是制定統(tǒng)籌發(fā)展方案。為切實推動兩類區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展，建議各地區(qū)制定兩類統(tǒng)籌發(fā)展方案，加強對海關特殊監(jiān)管區(qū)域功能定位指引，據(jù)此建立海關特殊監(jiān)管區(qū)域統(tǒng)計分析、考核評估、政策支持和專項資金扶持體系，落實主體責任和權責關系，強化相關政府管理部門對海關特殊監(jiān)管區(qū)域規(guī)劃建設和運行管理主體的責任，將海關特殊監(jiān)管區(qū)域發(fā)展納入政府經(jīng)濟發(fā)展總體規(guī)劃和年度重點工作，引導符合海關特殊監(jiān)管區(qū)域功能定位的優(yōu)質(zhì)項目集聚發(fā)展。

二是加強投入和財政金融支持。以財政扶持政策為突破口，通過對推動自貿(mào)區(qū)、海關特殊監(jiān)管區(qū)域內(nèi)重大項目引進、存量資源改造和盤活、重要功能平臺打造以及重大創(chuàng)新試點等實施財政扶持政策，促進保稅區(qū)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。鼓勵政策性金融機構、保險、擔保公司和海關特殊監(jiān)管區(qū)域管理機構開展合作，開發(fā)針對性金融產(chǎn)品，創(chuàng)新金融支持方式，服務海關特殊監(jiān)管區(qū)域區(qū)內(nèi)企業(yè)健康發(fā)展需要。加強各類產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金、風險投資機構、銀行業(yè)金融機構與區(qū)內(nèi)企業(yè)的對接，滿足區(qū)內(nèi)企業(yè)多元化的融資需求、拓展投資新領域。

三是優(yōu)化營商環(huán)境。圍繞兩類區(qū)域統(tǒng)籌發(fā)展，建立與海關、稅務、外匯、商務、市場監(jiān)管等職能部門的協(xié)調(diào)推進機制，持續(xù)開展貿(mào)易監(jiān)管創(chuàng)新、投資管理制度創(chuàng)新、金融制度創(chuàng)新等。充分利用國企平臺系統(tǒng)的服務資源，整合開發(fā)公司、市場、進出口、物流、物業(yè)等服務主體的服務資源，加強人才引進和培養(yǎng)，為區(qū)內(nèi)企業(yè)的提供更好的運作環(huán)境、更貼切的配套服務，構建良性發(fā)展生態(tài)體系。

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熊斌 深圳市天地縱橫產(chǎn)業(yè)研究有限公司高級研究員